Środki ochrony prawnej pełnią doniosłą funkcję w polskim systemie zamówień publicznych, ich rolą jest bowiem ochrona interesów prawnych podmiotów ubiegających się o udzielenie zamówienia przed naruszeniem przez zamawiającego obowiązujących regulacji prawnych. Ich rolą jest również wyrównanie pozycji w układzie zamawiający – wykonawca w zakresie ochrony prawnej wykonawców oraz zapewnienie w tym zakresie realizacji zasady równości podmiotów.
Nowe PZP wprowadziło szereg istotnych zmian w postępowaniu odwoławczym. Jedną z nich jest ograniczenie kręgu osób, które mogą być pełnomocnikami przed Krajową Izbą Odwoławczą. Zgodnie bowiem z art. 510 PZP „pełnomocnikiem może być adwokat lub radca prawny, a ponadto osoba sprawująca zarząd majątkiem lub interesami strony lub uczestnika postępowania oraz osoba pozostająca ze stroną lub uczestnikiem postępowania w stosunku zlecenia, jeżeli przedmiot sprawy wchodzi w zakres tego zlecenia.”
Odwołanie należy wnieść do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej. Odwołanie, zgodnie z art. 508 ust. PZP powinno mieć formę pisemną albo elektroniczną, albo postać elektroniczną, opatrzoną podpisem zaufanym. Obowiązkiem podmiotu składającego odwołanie jest przekazanie zamawiającemu kopii odwołania przed upływem terminu do wniesienia odwołania w taki sposób, aby mógł on zapoznać się z jego treścią przed upływem tego terminu. Wypełnienie tego obowiązku jest niezbędne z uwagi na charakter informacyjny tej czynności, a także ze względu na możliwość uwzględnienia odwołania lub jego części przez zamawiającego, wniesienia odpowiedzi na odwołanie i ciążący na zamawiającym obowiązek przesłania kopii odwołania innym wykonawcom uczestniczącym w postępowaniu o udzielenie zamówienia z jednoczesnym wezwaniem wykonawców do przystąpienia do postępowania odwoławczego.
Terminy na wniesienie odwołania są zróżnicowane w zależności od wartości zamówienia, przedmiotu zaskarżenia (rodzaju czynności lub zaniechania), a także sposobu dowiedzenia się przez odwołującego o podstawie do wniesienia odwołania i wynoszą co do zasady od 5 do 15 dni, a w szczególnych przypadkach nawet do 6 miesięcy.
Należy wyraźnie podkreślić, że termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity, co oznacza, że w przypadku jego przekroczenia brak jest możliwości przywrócenia terminu. Zachowanie terminu do wniesienia odwołania jest jego warunkiem formalnym i jest badane przez skład orzekający Krajowej Izby Odwoławczej z urzędu. Niezachowanie terminu do wniesienia odwołania skutkować będzie jego odrzuceniem.
Odwołanie w dalszym ciągu musi fizycznie trafić do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w terminie wskazanym ustawowo na jego wniesienie. Oznacza to, że nadanie odwołania w polskiej placówce pocztowej w ostatnim dniu terminu nie będzie stanowić skutecznego wniesienia odwołania, gdyż termin do jego wniesienia nie zostanie zachowany.
Skuteczne wniesienie odwołania wymaga również wniesienia wpisu, tj. opłaty od odwołania, którą uiszcza się na rachunek Urzędu Zamówień Publicznych. Opłacenie odwołania jest jego warunkiem fiskalnym, natomiast samo załączenie dowodu uiszczenia wpisu stanowi warunek formalny odwołania. Oznacza to, że brak uiszczenia wpisu uniemożliwia rozpoznanie odwołania. Wysokość wpisu od odwołania jest zróżnicowana i uzależniona m.in. od wartości postępowania i jego przedmiotu.
Zgodnie z art. 516 PZP odwołanie obligatoryjnie musi zawierać dokładne oznaczenie stron postępowania, określenie przedmiotu zamówienia, wskazanie numeru ogłoszenia w przypadku zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych albo publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, wskazanie podstawy odwołania czyli wskazanie czynności lub zaniechania czynności zamawiającego, której zarzuca się niezgodność z przepisami ustawy. Przez podstawę odwołania należy rozumieć określony stan faktyczny polegający na podjęciu lub zaniechaniu podjęcia określonych działań przez zamawiającego. W odwołaniu należy również wskazać zarzuty odwołania, które należy odróżnić od podstawy odwołania. O ile podstawa sprowadza się do opisania stanu faktycznego, o tyle zarzuty będą polegały na wskazaniu konkretnych przepisów ustawy, których naruszenia dopuścił się zamawiający swoim działaniem lub zaniechaniem i opisaniu, na czym to naruszenie polegało. Kolejnym elementem odwołania jest określenie żądania co do sposobu rozstrzygnięcia przez Izbę. Skład orzekający Krajowej Izby Odwoławczej, rozpatrując sprawę merytorycznie, wydaje wyrok, w którym może oddalić odwołanie, jeżeli uzna je za nieuzasadnione, albo odwołanie uwzględnić, gdy powołane przez odwołującego zarzuty okażą się uzasadnione. Niezbędnym elementem odwołania pozostaje jego uzasadnienie, polegające na wskazaniu okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających wniesienie odwołania oraz dowodów na poparcie przytoczonych okoliczności. Odwołanie w końcowej części powinno zawierać wykaz załączników, które odwołujący składa do Krajowej Izby wraz z pismem. Obligatoryjnymi załącznikami do odwołania są dokumenty, o których mowa w art. 516 ust. 2 PZP.
Jedną z zasad, jakim podlega postępowanie odwoławcze, jest zasada dyspozycyjności. W podstawowym zakresie odnosi się ona do podmiotu uprawnionego do wniesienia odwołania, który swoim działaniem decyduje, czy postępowanie w ogóle zainicjować albo je zakończyć, np. poprzez cofnięcie odwołania. Zasada dyspozycyjności ma także odzwierciedlenie po drugiej stronie procesu odwoławczego, tj. po stronie zamawiającego. Zamawiający, jako strona postępowania, może poprzez podejmowane przez siebie czynności wdać się w spór, ale też może swoim działaniem doprowadzić do umorzenia postępowania poprzez uwzględnienie zarzutów odwołania. Uwzględnienie odwołania może być zasadne w sytuacji, kiedy zamawiający po otrzymaniu odwołania dostrzeże nieprawidłowości w prowadzonym przez siebie postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego i zgodzi się w całości lub w części z zarzutami zaprezentowanymi w treści środka ochrony prawnej. Po pierwsze, zamawiający, który de facto zgadza się z zarzutami odwołującego, uwzględniając odwołanie, co do zasady może skrócić procedurę postępowania odwoławczego, co nie pozostaje bez wpływu pozostaje bez wpływu na szybkość postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Po drugie, mając świadomość racji drugiej strony, zaangażowanie w ewentualne postępowanie odwoławcze pomimo braku własnych argumentów mija się z celem i obniża efektywność zamawiającego, a także jest nieuzasadnione z punktu widzenia ekonomicznego. Już sam fakt zlecenia prowadzenia sprawy pełnomocnikowi generuje po stronie zamawiającego koszty, których w przypadku pewnej przegranej nie ma sensu ponosić. Wreszcie uwzględnienie zarzutów odwołania złożone we właściwym terminie może wpłynąć na sposób ponoszenia kosztów postępowania odwoławczego.
Inicjatywa dowodowa spoczywa co do zasady na odwołującym i zamawiającym oraz na uczestnikach postępowania. Skład orzekający Krajowej Izby Odwoławczej wydaje orzeczenie, dokonując oceny zebranego materiału dowodowego oraz argumentacji przedstawionej przez strony. Izba nie ma obowiązku gromadzenia materiału dowodowego we własnym zakresie. Co prawda przepisy ustawy nie wykluczają możliwości dopuszczenia dowodu z urzędu niezgłoszonego przez stronę. Przeciwnie, art. 534 ust. 2 PZP wyraźnie stanowi, że Izba może dopuścić dowód niewskazany przez stronę. Niemniej jednak to w interesie strony lub uczestnika pozostaje jak najpełniejsze udowodnienie swoich twierdzeń. Strona nie powinna pozostawać bierna w postępowaniu, licząc, że Krajowa Izba Odwoławcza samodzielnie przeprowadzi dowody, które miałyby służyć obronie jej stanowiska. Dowody, które zgłasza strona w postępowaniu odwoławczym, mogą służyć zarówno poparciu twierdzeń danej strony, jak również zaprzeczeniu twierdzeniom strony przeciwnej. Warto zauważyć, że inicjatywa dowodowa przysługuje nie tylko stronom postępowania, tj. odwołującemu i zamawiającemu, lecz także uczestnikom postępowania, czyli wykonawcom, którzy przystąpili do postępowania po którejkolwiek ze stron. Wnioski dowodowe, zgodnie z art. 535 PZP strony i uczestnicy postępowania mogą składać aż do zamknięcia rozprawy. Wniosek dowodowy można zgłosić pisemnie lub ustnie do protokołu podczas rozprawy.
W postępowaniu odwoławczym przed KIO analogicznie jak w procedurze cywilnej oraz na gruncie prawa cywilnego materialnego obowiązuje zasada, zgodnie z którą ciężar dowodowy spoczywa na osobie, która na podstawie faktów wywodzi określone skutki prawne. Wskazując określone fakty, które w ocenie strony lub uczestnika postępowania wywołują skutki prawne, należy wskazywać dowody dla wykazania tych faktów. Katalog środków dowodowych został przewidziany w art. 538 PZP zgodnie z którym dowodami są w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz przesłuchanie stron. Wykaz ten nie ma charakteru zamkniętego, dlatego dopuszczalne pozostanie przeprowadzenie wszelkiego rodzaju dowodów, które będą służyły wyjaśnieniu sprawy i dowodzeniu twierdzeń strony. W grupie innych środków dowodowych można wyróżnić wydruki korespondencji elektronicznej, wydruki innej komunikacji prowadzonej np. za pośrednictwem SMS czy innych systemów porozumiewania się na odległość.
Zasadą w postępowaniu odwoławczym jest przeprowadzenie rozprawy podczas jednego terminu posiedzenia. Zazwyczaj też ogłoszenie treści orzeczenia następuje jeszcze tego samego dnia. Wyrok w postępowaniu odwoławczym jest orzeczeniem merytorycznym, rozstrzygającym postępowanie co do istoty sprawy. Jeżeli Krajowa Izba Odwoławcza nie uwzględni zarzutów odwołania i uzna je za nieuzasadnione, tj. nie dopatrzy się naruszenia przepisów PZP przez zamawiającego, wydaje wyrok, w którym oddala odwołanie. Należy pamiętać, że Izba wyda wyrok uwzględniający odwołanie w przypadku, gdy stwierdzone naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. O istotnym wpływie na wynik postępowania można mówić w przypadku, gdy popełnione naruszenia przepisów ustawy mają lub mogą nieść konsekwencje w postaci wyboru innego wykonawcy. Istotność należy zatem oceniać w świetle wyniku postępowania, to znaczy czy byłby on inny, gdyby zamawiający nie dopuścił się naruszeń.
Vanessa Kunikowska
Radca Prawny
Photo by Irena Carpaccio on Unsplash
